技经观察|中央政府区块链监管政策梳理

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! C$ E6 p, L' G! y4 _4 U; y) A2019年10月24日，中共中央政治局就区块链技术的发展现状进行了第十八次集体学习，明确了区块链技术对当前产业变革的重要意义，区块链不仅是技术革新的路径，更被上升到了国家战略的层面。鉴于该技术在金融等潜在应用领域的重要性，且发展至今还不成熟，因此对其进行适当的政策支持和监管约束变得尤为必要。
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0 Y2 o; K: f6 w0 n. G自比特币2008 年出现以来，数字便逐渐进入大众视野，近年来快速发展更迭。而区块链技术作为数字货币的底层技术和基础架构，具有效率高、成本低、透明度高、不可篡改等优点，应用范围越来越广，但由于该技术处于发展早期，具有较大不确定性和潜在风险，也成为了各国监管机构关注和监督的重点。


" ^" P! c/ V8 ]* K. _' A3 l/ n' ?近年来我国政府对区块链监管也投入了更多关注，2019年10月24日，中共中央政治局就区块链技术的发展现状进行了第十八次集体学习，明确了区块链技术对当前产业变革的重要意义，区块链不仅是技术革新的路径，更被上升到了国家战略的层面。鉴于该技术在金融等潜在应用领域的重要性，且发展至今还不成熟，因此对其进行适当的政策支持和监管约束变得尤为必要。本文收集了近年来我国中央政府在区块链领域的监管政策，并按机构进行了分类整理。


中央政府区块链政策一览

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一、中央政治局

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2019年10月24日，习近平总书记在中共中央政治局第十八次集体学习时强调，把区块链作为核心技术自主创新重要突破口，明确主攻方向，加大投入力度，着力攻克一批关键核心技术，加快推动区块链技术和产业创新发展。
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二、全国人大常委会
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$ Q- I8 {5 V' r* C" ~/ m8 J' l3 ?2019年10月26日，中国十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过了《中华人民共和国密码法》，将于2020年1月1日起正式施行。密码法旨在规范密码应用和管理，促进密码事业发展，保障网络与信息安全，提升密码管理科学化、规范化、法治化水平，是我国密码领域的综合性、基础性法律。

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三、最高人民法院

2019年12月4日，最高人民法院在浙江乌镇召开《中国法院的互联网司法》白皮书新闻发布会，发布《中国法院的互联网司法》白皮书。这是中国法院发布的首部互联网司法白皮书，也是世界范围内首部介绍互联网时代司法创新发展的白皮书。白皮书介绍，各地法院广泛运用大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网等前沿科技，全面推进信息技术在司法中的深度应用。在区块链领域，最高人民法院已建设“人民法院司法区块链统一平台”，完成超过1.94亿条数据上链存证固证，利用区块链技术分布式存储、防篡改的特点，有效保障证据的真实性，极大减轻法官认定证据的难度。
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7 r* _# i) ~6 k1 ?7 L3 o$ Y; g四、国务院
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（一）将区块链技术列入《“十三五”国家信息化规划》。2016年12月，国务院印发《“十三五”国家信息化规划》，支持加强量子通信、未来网络、类脑计算、人工智能、全息显示、虚拟现实、大数据认知分析、无人驾驶、区块链等新技术的创新、试验和应用。其中区块链技术首次被列入《国家信息化规划》，鼓励针对区块链等战略性前沿技术进行提前布局，发挥先发主导优势。


（二）发布《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快旧动能接续转化的意见》。2017年1月，国务院办公厅发布《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快旧动能接续转化的意见》，提出营造有利于跨界融合研究团队成长的范围，创新体制机制，突破院所和学科管理限制，在人工智能、区块链、能源互联网、智能制造、大数据应用、基因工程、数字创意等交叉融合领域，构建若干产业创新中心和创新网络。

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) y2 Z$ y3 h9 r: V/ Q& _) V（三）印发《关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》。2017年8月，国务院印发《关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》，再度强调要提升信息技术服务能力，鼓励利用开源代码开发个性化软件，开展基于区块链、人工智能等新技术的试点应用。

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（四）发布《关于深化“互联网＋先进制造业”发展工商业互联网的指导意见》。2017年11月，国务院发布《关于深化“互联网＋先进制造业”发展工商业互联网的指导意见》，提出促进边缘计算、人工智能、增强现实、虚拟现实、区块链等新兴前沿技术在工业互联网中的应用研究与探索。

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" ]: `# Z6 p8 ?% A* L7 s（五）支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，开展数字货币研究。2019年8月，中共中央、国务院印发了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提高金融服务实体经济能力，研究完善创业板发行上市、再融资和并购重组制度，创造条件推动注册制改革；支持在深圳开展数字货币研究与移动支付等创新应用；促进与港澳金融市场互联互通和金融(基金)产品互认；在推进人民币国际化上先行先试，探索创新跨境金融监管。
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9 Y$ k8 J. p# o& y五、中国人民银行
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1 _6 |4 ]* r0 X1 \（一）成立数字货币研究所，筹备推出基于区块链技术的数字货币DCEP。2017年1月29日，中国人民银行成立数字货币研究所，该研究所涉及七个研究领域，包括区块链和金融科技领域，积极开发由区块链提供技术支持的数字货币项目原型。目前，央行开发的数字货币DCEP已开始闭环测试。DCEP将采用双层运营体系，即人民银行先把DCEP兑换给银行或者是其他金融机构，再由这些机构兑换给公众。DCEP将使得交易环节对账户依赖程度大为降低，有利于人民币的流通和国际化，同时可以实现货币创造、记账、流动等数据的实时采集，为货币的投放、货币政策的制定与实施提供有益的参考。
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（二）印发《中国金融信息技术“十三五”发展规划》。2017年6月，中国人民银行印发《中国金融信息技术“十三五”发展规划》，指出了要加强区块链基础技术研究，开展区块链技术在金融领域的应用研究。明确提出积极推进区块链、人工智能等新技术应用研究，并组织进行国家数字货币的试点。

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（三）联合多部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，加强数字货币矿场与场外交易监管。2017年9月4日，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会和保监会七部委联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，公告明确提出将ICO界定为“未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动”，全面清退国内融资代币和虚拟货币交易业务。要准确认识代币发行融资活动的本质属性，向投资者筹集比特币、以太币等所谓“虚拟货币”，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为;任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动;加强代币融资交易平台的管理;各金融机构和非银行支付机构不得开展与代币发行融资交易相关的业务;警示社会公众应当高度警惕代币发行融资与交易的风险隐患。

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七部委公告发布后，国内各大交易所紧急撤下各种代币交易对，只保留比特币、以太币等主要密码货币品种。密码货币交易所关闭之后，矿场和场外交易成为国内密码货币的主要产业。2017年底，央行联合多部委引导境内数字货币矿场“有序退出”，对于违反规定为虚拟货币场外交易提供服务的支付机构，各部委也加大了严查和处罚力度。
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（四）下发《关于开展为非法虚拟货币交易提供支付服务自查整改工作的通知》。2018年1月22日，央行支付结算处下发《关于开展为非法虚拟货币交易提供支付服务自查整改工作的通知》，通知要求各单位及分支机构开展自查整改工作，严禁为虚拟货币交易提供服务，并采取措施防止支付通道用于虚拟货币交易;同时，加强日常交易监测，对于发现的虚拟货币交易，及时关闭有关交易主体的支付通道，并妥善处理待结算资金。
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% H* T* ~4 t; E. }9 r六、工信部
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（一）发布《中国区块链技术和应用发展白皮书》。2016年10月，工信部发布《中国区块链技术和应用发展白皮书》，首次提出我国区块链标准化路线图，总结了国内外区块链发展现状和典型应用场景，介绍了国区块链技术发展路线图以及未来区块链技术标准化方向和进程。白皮书中结合区块链应用场景和技术架构，提出了区块链标准体系框架建议，建议内容如下：


（1）通过分析国际标准化发展趋势，以及区块链技术和应用发展需求，提出了基础、业务和应用、过程和方法、可信和互操作、信息安全共5类标准。
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& I6 [* N: Z+ x. _  Y（2）通过对区块链技术的成熟程度、应用需求和发展趋势的综合分析，提出区块链的技术发展路线，建议划分为4个阶段：需求分析和技术体系研究、关键技术方案选型和平台建设、技术开源与优化、应用试点。
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5 q& O8 I) R. v: q, Q（3）以标准体系框架为基础，通过研究分析信息技术和通信领域已有标准，结合区块链技术和应用发展趋势，提出直接反映区块链特征，并能引导和规范区块链相关的技术和产品研发以及服务设计、部署和交付，有效解决数据交换、供应商绑定、信息安全和隐私保护等问题的21个标准化重点方向，以指导具体标准的立项和制定。

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（二）发布《关于开展2017年电信和互联网行业网络安全试点示范工作的通知》。2017年7月，工信部发布《关于开展2017年电信和互联网行业网络安全试点示范工作的通知》，提出在网络安全方面创新应用，应用云计算、大数据、人工智能、区块链、机器学习以及安全可靠的密码算法等技术，明显提升网络安全防护、威胁预警、事件处置的效果，提高网络安全技术保障水平。
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（三）筹建全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会。2018年3月，工信部发布公告提出推动组建全国信息化和工业化融合管理标准化技术委员会、全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会。同时，为尽快推动形成完备的区块链标准体系，做好ISO/TC 307技术对口工作，工信部信息化和软件服务业司指导中国电子技术标准化研究院提出全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会组建方案，加快推动标委会成立，更好的服务区块链技术产业发展。
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' A5 P( Z2 {, q# @  V) M（四）发布《2018年中国区块链产业发展白皮书》。2018年5月，工业信息部正式发布《2018年中国区块链产业发展白皮书》，分析了了我国区块链发展现状，对产业生态结构进行解析，并分析了区块链的六大发展趋势：区块链将成为全球技术发展的前沿阵地，开辟国际竞争新赛道；区块链领域成为创新创业的新热土，技术融合将拓展应用新空间；区块链未来三年将在实体经济中广泛落地，成为数字中国建设的重要支撑；区块链打造新型平台经济，开启共享经济新时代；区块链加速“可信数字化”进程，带动金融“脱虚向实”服务实体经济；区块链监管和标准体系将进一步完善，产业发展基础继续夯实。


/ y/ \' m8 l. z4 p9 N$ e$ E（五）强调要推动新零售、区块链与工业互联网的有机结合，助力中小微企业发展。2019年11月6日，工信部在《对十三届全国人大二次会议第1394号建议的答复》中指出，下一步，工信部将会同银保监会等有关部门，立足我国区块链、工业互联网产业基础和应用需求，做好产业发展初期的政策引导，规划合理发展模式，努力营造良好的发展环境，推动新零售、区块链与工业互联网的有机结合，助力中小微企业高质量发展。将推动成立全国区块链和分布式记账技术标准化委员会，体系化推进标准制定工作。加快制定关键急需标准，构建标准体系。积极对接ISO、ITU等国际组织，积极参与国际标准化工作。


9 u5 X0 ^1 P9 B. Y- L4 E七、商务部
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（一）联合财政部发布《关于开展供应链体系建设工作的通知》。2017年8月，商务部联合财政部发布《关于开展供应链体系建设工作的通知》，表示要重点推进二维码、无线射频识别（RFID）、视频识别、区块链、GS1、对象标识符（OID）、电子结算和第三方支付等应用，推动追溯系统创新升级。
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（二）联合财政部发布《关于开展供应链体系建设工作的通知》。2017年11月，商务部联合国家标准委办公室发布《网络零售标准化建设工作指引》，强调针对网络零售快速创新和跨界经营的特点，加强对分享经济、跨境电商、社交电商等新模式，人工智能。虚拟现实、区块链等新技术，无人商店、无人机送货、近场支付等新服务的推动形成研究成果。

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八、教育部
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5 {8 L* {3 E: R9 z: r1 M) T2018年4月，教育部发布《教育信息化2.0行动计划》，呼吁积极探索基于区块链、大数据等新技术的智能学习效果记录、转移、交换、认证等有效方式，形成泛在化、智能化学习体系，推进信息技术和智能技术深度融入教育教学全过程，打造教育发展国际竞争新增长极。

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九、国家发展和改革委员会
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, [5 P2 n) f' z" }2019年4月，国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2019年本，征求意见稿）》，从鼓励类、限制类、淘汰类三个类别，对现有的产业结构调整给出了指导意见。其中“大数据、云计算、信息技术服务及国家允许范围内的区块链信息服务”位于鼓励类项目之列。11月6日上午，中国政府网发布《产业结构调整指导目录（2019年本）》，删除征求意见稿中处于淘汰产业的“虚拟货币挖矿”。

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% B, |4 t4 V' l  Y" G十、中国银行保险监督管理委员会
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2017年9月，中国银保监会发布《偿二代二期工程建设方案》，提出跟踪云计算、大数据、人工智能、区块链等金融科技的发展趋势，开展监管科技的应用研究，积极探索新科技条件下新型的保险业审慎监管。


! n, ?% c4 n; S6 |8 F6 }十一、国家互联网信息办公室

2019年1月10日，国家网信办发布了《区块链信息服务管理规定》，明确了区块链信息服务提供者的信息安全管理责任，规范和促进区块链技术及相关服务健康发展，规避区块链信息服务安全风险，为区块链信息服务的提供、使用、管理提供有效的法律依据。《规定》指出，区块链作为一项新兴技术，在给国家发展带来机遇的同时，也带来了一定的安全风险。部分区块链信息服务提供者的安全责任意识不强，管理措施和技术保障能力不健全，对互联网信息安全提出新的挑战。


《规定》要求区块链信息服务提供者填报备案信息，申请区块链服务备案企业将接受公安网监部门现场核验，重点检查区块链服务所涉企业的基础建设、管理节点、监督节点等六大内容。截至目前，国内已有数百家项目、机构通过备案。国家网信办分别于3月30日、10月18日公布了两批备案清单，其中第一批包括197个项目，第二批包括309个项目。清单中的项目背后是互联网公司、金融机构、事业单位和上市公司等，其中区块链技术平台、溯源、确权、防伪、供应链金融等是重点方向。

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6 X6 d  W/ b6 }* Y2 i4 o小结
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3 b# `. `. ]- a* }: \( Y! C* Z4 z4 Q总体来看，近年来我国政府对区块链的态度由强力把控转向积极应对，由审慎观察转向主动研究。新技术的健康发展离不开政策的严格规范，行业参与者需要遵守相关法规，树立对区块链的共识，坚持创新理念，共同推进我国国内区块链标准化应用，为产业升级寻求技术支持与安全保障，这才是现阶段区块链发展目的所在。

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( s, u% k5 S) t7 M7 ~# |( M作者简介
高铭，国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究四室 研究助理


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研究所简介
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国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。
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地址：北京市海淀区小南庄20号楼A座
- C( A/ S9 U. d5 m电话：010-82635522
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